【卫生健康】多边合作促非洲实现卫生公平｜中国投资

原创 黄爱丹 中国投资参考

导读
后疫情时代，中国应从全局审视多边主义与全球卫生治理，参与新型多边机制，以多边合作倒逼自身发展合作能力建设，并从长远角度助力非洲国家卫生发展
●通过多边合作抗击非洲新冠疫情
●中国参与非洲多边抗疫合作的历史溯源
●中国参与非洲多边抗疫合作的特点
●后疫情时代：转危为机
新冠疫情暴发一年多以来，非洲地区的疫情防控与经济表现优于预期，但其经济脆弱、公共卫生体系基础薄弱等根源性问题加剧了疾病负担与社会不公。新冠病毒的变异与疫苗分配不足更增加了非洲抗疫的不确定性，也呼吁更广泛的全球合作。但在全球卫生资源紧缺、各国自顾不暇的情况下，传统援助体系难缓资源缺口。
率先稳定疫情形势的中国或能打破这一僵局。中国与非洲国家近60年的医疗卫生合作历史奠定了双方在新冠危机中团结抗疫、共克时艰的基础。除了国际影响力较大的相互双边援助外，中国也通过多边机构与非洲国家共同抗疫。多边机构指由三个以上成员构成的政府间、非政府间或公私合作机构。多边合作能整合各方资源，匹配非洲国家的需求；于中国而言可分摊负担，借鉴先进发展合作经验，提升危机下的发展合作能力，打造更坚固的中非卫生健康共同体。
通过多边合作抗击非洲新冠疫情
中国通过多边合作抗击非洲新冠疫情从较直接的地区性多边机制开始。短期物资援助上，中国政府及社会组织向非盟、非洲疾控中心提供了至少三批物资援助，并由后者负责分发。2021年3月，中国驻非盟使团进一步向联合国非洲经济委员会援助抗疫物资。长期能力建设上，中国商务部与非盟委员会于2020年7月就援建非洲疾控中心总部项目签署协议，初步履行该年6月中非团结抗疫特别峰会上中方“提前于年内开工建设非洲疾控中心总部”的承诺。
全球层面，新冠疫情导致的人道主义危机引起国际关切。联合国人道主义事务协调厅数据库较为详实地记录了以抗击新冠疫情为目标的捐助，包括其接收情况及其最终流向，中国的部分捐助行为也被记录于此。需注意的是，该数据库由人道主义相关的主要机构报告数据，因此并未呈现全球新冠双多边合作的全貌。
非洲国家是中国以多边形式抗击全球新冠疫情的最主要合作对象。2020年，中国政府74%的抗击新冠疫情多边捐助流向具体国家，其中93.72%分配至非洲国家。而在协助非洲国家的多边合作中，中国政府占所有117个捐助方捐助额度的比重达6.23%（表1），位列全球各捐助主体中的第12名。捐助渠道主要为世界卫生组织（占66%捐助额）、联合国儿童基金会（24%）、世界粮食计划署（7%）和联合国粮农组织（2%）。受捐助方覆盖25个非洲国家，主要为利比亚（14%）、刚果（金）（9%）、喀麦隆（9%）和埃塞俄比亚（8%）等。
世界卫生组织（简称“世卫组织）”是中国参与非洲多边抗疫合作的主要依托。中国向世卫组织提供了两批共 5000 万美元的现汇援助，并协助该组织在华采购个人防护用品和建立物资储备库。为获得国内个人、企业和慈善机构的捐赠，中国人口福利基金会协同世卫组织在中国筹措“世卫组织COVID-19团结应对基金”款项。该基金的主要任务之一便是加强非洲疾控中心的疫情应对能力建设。
除了双边疫苗援助外，中国还加入全球“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX），为包括非洲国家在内的发展中国家提供疫苗支持。COVAX由流行病防范创新联盟（CEPI）、全球疫苗免疫联盟（GAVI）和世卫组织共同牵头，拟于2021年底前向全球提供20亿剂新冠疫苗。对于多数欠发达的非洲国家而言，COVAX可能是摆脱新冠危机的唯一途径。根据COVAX第一阶段的分配方案，从2021年2月起将有9000万剂疫苗运抵非洲。2月3日，中国政府随即响应世卫组织请求，决定向COVAX提供1000万剂疫苗用于发展中国家急需。国药、科兴等企业已向COVAX正式提交加入申请，相关疫苗企业也就加入世卫组织紧急使用清单和获得世卫组织认证开展合作。
中国也通过多边合作帮助非洲国家抵御新冠疫情带来的负面影响。中国与其他G20成员一道落实“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”，就重组政府债务达成共同方案。通过中非合作论坛框架,中国免除了有关非洲国家截至2020年底到期的对华无息贷款债务。此外，中国、部分非洲国家和联合国教科文组织还举办了“支持非洲优先高级别对话会”，旨在推动疫情期间及疫后非洲国家的教科文、信息和传播与青年能力建设。

中国参与非洲多边抗疫合作的历史溯源
中国跟非洲国家有着更相似的命运和对全球卫生合作的需求。例如，通过国际社会的帮助与自身努力，中国国内取得了抗击疟疾显著成效，故而长期与非洲国家、发达国家或多边机构开展非洲抗疟三边合作。但由于刚从多边机构的受援国队伍中“毕业”，且中国对非医疗卫生合作长期以双边渠道进行，因此较少通过多边形式。有研究估算，2007至2017年间，中国对多边机构提供的卫生发展捐助仅占8.2%。
2014至2016年的西非埃博拉疫情期间，中国对非医疗卫生合作出现由临床医疗到公共卫生的转向，既而更加系统地参与多边抗疫合作。
当时，中国先后向世卫组织和非盟各提供200万美元现汇，又在联合国应对埃博拉疫情多边信托基金成立之初捐款600万美元。作为抗击埃博拉的最主要基金项目，该基金收到46个捐赠方的共计1.6亿多美元捐款，而中国的捐款额共为1100万美元（表2），仅次于英国、瑞典和德国。
中国参与非洲多边抗疫合作的特点
倾向于与联合国主要机构合作，对新型多边机构的参与较少。诉诸于公认的全球卫生权威利于确保合作质量与有效性，但有所局限。一方面，由于缺乏核心领导力，联合国存在多个平行的抗疫平台，例如中国在此次疫情中尚未参与的联合国多边信托基金。另一方面，全球公私伙伴关系等新兴力量不容忽视。例如，GAVI是COVAX的共同组织方之一，但中国对GAVI的捐助仅始于2016年且额度较小。此外，世卫组织还与全球基金、国际药品采购机制等开展新冠诊断、治疗与卫生系统的合作。但中国于2014年才停止接收全球基金的援助，因此话语权较弱。
政府主导，非政府力量逐渐加入。中国对非医疗卫生合作向来由政府主导，但也存在私人部门或其他社会力量的介入，然而非政府力量鲜与多边机构互动。但在此次疫情中，一些中国企业在短期援助与长期能力建设上扮演积极角色，在提供充足资源保障的同时开展灵活、迅速的合作，而中国疫苗研发企业也开始加入到疫苗合作中来。
偏好直接、快速的疫情应对方式。中国更倾向于针对具体国家进行合作，而这些针对性项目往往更加迅速、透明。中国也更易通过中非合作论坛等已有机制进行合作，形式包括中国较为擅长的现汇、物资援助和基础设施建设等——这是中国在非洲国家抗疫合作中的优势所在。

后疫情时代：转危为机
如埃博拉疫情，新冠疫情蕴含着中国通过多边机构与非洲国家开展更深入、高质量合作的机遇。后疫情时代，中国当如何转危为机？
从全局审视多边主义与全球卫生治理，参与新型多边机制。多边合作是抗击新冠疫情的唯一出路，但疫情将多边主义运作失效的问题显露无遗。以联合国安理会、世卫组织为主导的联合国体系领导力缺失，多边机制分散于联合国系统各机构、全球公私伙伴关系及非政府组织。作为新兴力量，中国当在支持联合国之同时，丰富多边合作渠道，寻求更广泛的国际经验，在已有发展合作体系上进行机制化创新。可探索联合国系统内的其他抗疫机制，如世界银行传染病大流行紧急融资平台；加强与全球基金、GAVI、国际免疫融资机制和国际药品采购机制等的对话，并通过这些机制向非洲国家提供卫生支持，应对多样的卫生合作需求。
以多边合作倒逼自身发展合作能力建设。此次疫情或能为“一带一路”、中非合作论坛等提供重要机遇。首先，可将全球卫生纳入国家发展议题中，统筹考虑双多边发展合作。其次，通过资源支持等方式增强中国在全球卫生话语权的同时维护多边机构的自主性，确保全球卫生公共产品供应。最后，鼓励非政府力量的加入，弥补中国在资金、知识与信息、国际规范及多伙伴合作上的不足。
以长远视角助力非洲国家卫生发展。非洲国家面临着传染病与非传染病的双重负担。多边机构往往更能通盘考虑非洲国家的卫生情况，故而可通过多边机构参与非传染病治理，避免西方国家对传染病的长期过度关注，争取更多话语权。此外，中国2009年的卫生体系改革为世卫组织所推动。因此在卫生体系上,中国仍可与世卫组织继续合作，共同协助非洲国家实现卫生公平。
原标题：《【卫生健康】多边合作促非洲实现卫生公平｜中国投资》